突破与超越：新高考改革阻力的理路与出路

中国考试 发表于2019-10-11 13:25:48

　　作者：张善超，西南大学教育学部，在读博士生。

　　摘要：2014年启动的高考综合改革是实现招生考试制度现代化、科学化的关键，但是在实施进程中，面临诸多阻力。通过对国内外关于教育改革阻力研究范式的分析，提出新高考改革面临价值阻力、制度阻力、社会阻力和自身阻力。在对这些阻力进行分析的基础上，提出有效出路是：转变传统教育考试观和提升利益相关者对改革的尊重信任，完善制度供给与强制性变迁和诱致性变迁的结合，实现治理主体多元化与拓展信息传播渠道，促进改革伦理回归和优化改革方案。

　　关键词：高考改革；价值阻力；制度阻力；社会阻力；多元价值

　　2014年9月国务院发布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），拉开新一轮高考改革的帷幕。目前已经有14个省市启动高考综合改革方案，浙江、上海作为首批试点省市，已经完成首轮改革试点。新高考改革在取得成绩的同时，在实践中遭遇一些阻力，这些阻力在不同方面以多样化的方式抵消着改革的实施效果。本文通过对改革所遭遇的阻力进行深入分析，试图提出超越上述阻力的有效出路。

新高考改革阻力的透析

　　由于新高考改革涉及社会的方方面面，因而需要从更广阔、多元的视角去探析其面临的阻力及原因。就教育改革阻力研究范式而言，国内外相关研究为我们提供了有益的启示，例如库姆斯认为教育改革阻力主要是无数实际的或心理的阻抗，达林认为改革主要存在价值障碍、权力障碍、实际障碍和心理障碍，程培杰等认为主要有文化、社会、组织、心理、改革本身特性等方面的阻碍。基于此，笔者认为新高考改革的阻力主要有价值阻力、制度阻力、社会阻力、自身阻力。事实上，由于社会系统运动的整体性使得改革所遭遇的阻力相互影响，难以区分。为了有针对性地提出突破这些阻力的有效策略，首先对这些阻力进行剖析。

　　1.1　价值阻力

　　任何教育改革都不可回避价值问题。新高考改革的价值阻力是指在改革实施过程中存在与其所追求的价值取向、思想观念和价值需求间的冲突。

　　1.1.1　传统考试评价观阻滞下改革价值追求的“扭曲萎缩”

　　《实施意见》指出，把促进学生健康成长成才作为改革的出发点和落脚点，扭转片面应试教育倾向，坚持正确育人导向，深入推进素质教育，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。也就是说，落实素质教育、实现学生个性化全面发展是改革的目的与追求；但是在改革中，高中学校仍习惯以追求升学率的考试评价观来衡量、理解新高考改革的目的、宗旨及价值追求，使得改革的价值追求受传统考试评价观的阻碍。例如，为落实素质教育，新高考改革要求高中学校严格落实普通高中课程方案，合理安排教学进度，严禁压缩课程授课时间；然而有调研发现，有中学用行政命令要求全体学生在高二必须选择生物、地理等级考科目，到了高三只选择一门课程，把大多数时间花在语文、数学、外语上。再如新高考改革要求教师要调整教学组织方式，转变教育观念，有调研发现，有的教师的教学方式仍是知识传授，甚至有教师对改革倡导的教学方式持否定态度。

　　1.1.2　利益相关者价值取向的“多元冲突”

　　多元价值冲突是利益相关者的不同价值诉求与组织价值追求不一致导致的。在新高考改革场域中也存在着多元化的相关利益者，如学生、家长、高中、大学等。由于他们的立场不同，使得其对改革价值诉求呈现多元化、差异化，进而导致改革所追求的学生个性化全面发展、减轻学生学业负担、普通高中特色化发展等处于多元的价值冲突之中。例如，面对改革，有些考生却认为，“我们这届就是被坑的小白鼠，什么时候能停止这种瞎折腾！”有家长认为，“改革意图是好的，但落实中有偏差。比如我主张孩子全面发展，新高考方案也是这个精神，规定10门都得考。但实际上，却要求学生刚上高一就得把计分的选考科目和发展方向定下来。可上大学还有转专业呢，过早确定计分科目，实际上更令考生紧张和迷茫。”

　　1.2　制度阻力

　　制度阻力是指新旧制度之间、制度内部及各类制度之间产生的冲突和路径依赖。新高考改革在本质上是制度的发展与变迁，因此，在这一过程中必然存在制度间的冲突与摩擦。

　　1.2.1　制度供给不足条件下改革“动力不足”

　　制度供给、制度需求、制度均衡和非均衡是制度变迁的4个阶段，其中，制度供给是制度变迁的前提保障；然而相关的制度供给不足导致改革面临着强大的制度阻力。

　　其一，高中学业水平考试的相关制度供给不足。《教育部关于普通高中学业水平考试的实施意见》指出，为落实高中学业水平考试需要建立健全诚信机制、课程实施监测制度、建立健全责任制和责任追究制等；然而现阶段诚信机制、高中课程实施监测制度等仍在建构完善中，也因此导致高中学业水平考试改革遭遇“动力不足”的困境。例如由于当前高中课程实施监测制度、处罚制度的缺失或不完善使得浙江、上海很多学校在课程与教学安排上“赶进度”“抢跑道”，计算机上机操作、社会实践活动等流于形式。

　　其二，高中综合素质评价的相关制度供给不足。实际上，高中综合素质评价改革也存在制度供给不足的问题。如《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》要求建立公示制度、检查制度、诚信责任追究制度、申诉与复议制度等；然而因上述制度有许多正在探索完善，使得在改革过程中，高中综合素质评价被高校抱怨其“没法用”，高中吐槽其“没有用”。

　　1.2.2　非正式制度作用下改革的“路径依赖”

　　路径依赖是指人们一旦选择了某个体制，会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化。由于新高考改革本身是对既有利益格局的打破，使利益在不同主体间重新分配；因此，以往既得利益主体原有价值观念、文化传统等非正式制度会阻碍新高考改革。

　　其一，改革进程中的利益冲突。新高考制度的政策决策者在制定方案时并没有完全兼顾相关群体的利益。例如为科学选拔人才，新高考改革要求考试着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力，于是试点省市的考试就比较注重考查形式的现代化和试题的时代性，这可能使得农村学生处于不利境地。

　　其二，经验性文化对改革的阻滞。稳定是中国传统文化的重要特征，因此人们习惯于用业已形成的经验指导自己的行为。由于学校、学生、家长等长期受应试文化的影响，他们已经形成了一套稳定的教学、学习、评价模式供自己在教育改革场域中使用；面对新高考，他们依旧沿袭传统的教学、备考方式阻碍改革，例如有些学校依然按照原有的工作思路（根据高考科目与时间安排）安排教学计划，出现教学碎片化现象。

　　1.3　社会阻力

　　教育系统是社会的子系统，教育改革必定涉及社会其他系统的参与。新高考改革的社会阻力是指社会组织、个人为实现自身利益而采取某些行为来阻碍改革的顺利实施。

　　1.3.1　利益驱动下社会组织、个体的“投机倒把”

　　新高考改革在和社会其他系统互动时会产生一种外溢效应，将社会上的一些组织和个人变为间接的利益相关者，他们为了获取自己的某种利益而对新高考改革形成了阻力。例如在高校专项计划的实施过程中，个别地方官员利用自身影响力将子女户口改回农村，或把子女送到贫困地区上学争夺政策优惠的移民现象。又如有些校外培训机构为了借机敛财，聘请一些所谓的“专家”肆意解读录取制度，宣称“七分成绩走，三分志愿拼”，填报志愿难度和重要性不亚于高考，结果引发了考生及家长对新高考改革的焦虑心理。

　　1.3.2　信息不对称作用下新高考改革的“乱象丛生”

　　由于改革信息传递渠道的单一性（如仅依靠政府发文、教师转达等）和利益相关者（特别是弱势利益相关者）获取改革信息能力不同，导致信息在他们中间分布不对称。在信息不对称情景下，不同利益相关者的博弈使改革遭遇逆向选择和道德风险。

　　其一，利益相关者的逆向选择。逆向选择是交易双方在信息不对称的情况下相互博弈所产生的“劣币驱逐良币”现象。事实上，利益相关者在信息不对称条件下的博弈使逆向选择存在于改革之中。例如由于学生和家长在不掌握报考物理学科人数、试卷难度的前提下，他们往往会根据物理不易得分而放弃物理并选择比较容易得分的科目来增加学生进入名校的机会，结果越来越多成绩一般的学生通过这样的方式剥夺了成绩较好学生进入名校的机会。

　　其二，改革中的道德风险。道德风险是指在信息不对称的情况下，代理人在同委托人签订合同时通过采取隐瞒真相、疏于管理等来实现自身利益最大化而损害委托人利益的现象。由于信息不对称，道德风险同样存在于改革之中，例如，许多原三本院校纷纷挂靠名校或更换校名来吸引那些对高校信息掌握不全的优质生源而造成高分考生承担误报、错报的道德风险。

　　1.4　自身阻力

　　新高考改革的自身阻力是指因方案本身设计的科学性不足、不完善导致的阻力。

　　1.4.1　改革公平理念与实际效果的“各行其道”

　　公平是新高考改革的价值追求之一，然而，改革方案伦理性不足、技术性取向导致其所追求的公平难以实现。

　　其一，改革方案的伦理性不足。政策公平性的实现需要其在制定和执行过程中坚持一定的伦理原则，这些原则主要有伦理规范清晰度、行政管理层的一致性、可行性、支持条件、协商解决伦理困境以及奖惩制度。以此标准对改革方案进行检讨可知，改革伦理不足确实存在。

　　其二，技术倾向强势下改革公平理念与现实境况的“两张皮”。在改革方案制定过程中，决策者往往坚持价值中立的立场，认为只要政策制定程序、内容设计是科学的就能保证改革的公平性；然而，改革对技术理性的崇尚使得改革存在不公平风险。例如新高考为了改变分分必争的弊病在技术上采用等级赋分制，然而由于多次选考导致考生规模不稳定使得等级赋分制存在不公平的风险。

　　1.4.2　方案的模糊性使改革实施之路“尽显沧桑”

　　《实施意见》指出，要体现科学高效，促进科学选才，确保考试招生工作高效、有序实施；然而，改革方案设计的模糊性、理想化使得改革在实践中遭遇可操作性不高的问题。

　　其一，改革方案的模糊性。改革方案的模糊表述是新高考改革可操作性不强的重要原因，例如《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》指出，实施综合素质评价是“为高校招生录取提供重要参考”，其中的“参考”模糊了综合素质评价在新高考中的地位，进而导致综合素质评价在录取环节中遭遇“硬挂钩”与“软挂钩”的窘境。

　　其二，改革某些设计与实际脱离。从新高考执行情况来看，新高考方案中某些制度与现实存在一定的脱离问题，例如改革要求学生根据自己的兴趣、特长等确定选考科目，但是由于学生长期受应试教育影响以及自身相关经验不足导致其很难作出选择。

新高考改革阻力的超越

　　事实上，阻力的两重性认为阻力并不总是消极的，只要我们找到隐藏在其中的积极意义，便能将其化为改革的助推器。

　　2.1　价值阻力的超越：观念转变与尊重信任的过程

　　2.1.1　观念转变：为新高考改革价值实现“保驾护航”

　　价值观的转变是个体对周围信息的察觉、组织、综合及对它的解释和接受的过程，这一过程通常包含知识获取、转化、结果评价；因此重塑与新高考改革相适应的价值观是化解传统教育观对改革阻滞的可行之策。首先，做好新高考改革价值理念的学习。相关部门要充发挥国培、省培、市培等对高中校长、教师关于新高考改革内容、精神、意义、价值理念等的宣传、培训，提升他们对改革的认同。其次，内化新高考改革价值理念。高中学校要自觉树立与改革相适应的价值观，并将其落实到学校课程、教学改革、综合素质评价之中。另外，相关部门还要做好对学校学习、落实改革关于课程教学要求的督导，促进学校对新高考价值理念的内化。最后，推动高中形成新的教育评价观。相关部门应将新高考要求的课程、教学理念、学生学业评价等细化为具体指标对学校课程、教学等进行评价，并将评价结果纳入对校长考核、教师选聘、职称评定，进而确保与改革相适应的教育观落地生根。

　　2.1.2　尊重信任：多元价值诉求的“和谐共存”

　　面对多元价值冲突的阻滞，改革决策者、执行者要尊重、包容改革场域中的多元价值诉求以及增强利益相关者对改革的信任是超越多元价值冲突的有效策略。

　　其一，尊重多元价值诉求。虽然利益相关者的忧虑甚至反对给改革带来阻力，但他们是在给改革者提出良好的建议，如家长认为让学生过早确定选考科目使学生感到迷茫是在告诉改革者加强学生学业生涯规划指导的重要性。因此，改革决策者、执行者需要以尊重、开放的态度接纳多元利益相关者的看法，倾听他们的意见，在综合考量的基础上，将合理的建议纳入改革方案之中，这样既可以将多元价值诉求加以融合，又提升了改革的社会基础。

　　其二，增强利益相关者对改革的信任感。在改革中，利益相关者与改革者之间建立互信的关系能够使他们认同改革、支持改革。为了增强利益相关者对改革的信任感，决策者首先要积极向利益相关者（特别是学生与家长）宣传改革的理念及价值追求、改革内容，从而增强其对改革的理解。其次，改革者要积极建构与利益相关者的互动平台：一方面，能够及时将改革的进展向他们公布；另一方面又能倾听各方的建议。这样能够让彼此加深理解，进而为信任关系的形成铺平道路。最后，改革决策者要借助第三方机构就改革的公平性、科学性进行评估并及时向社会公布，进而巩固、提升他们对改革的信任与支持。

　　2.2　制度阻力的超越：完善制度供给与综合手段促进制度变迁

　　制度阻力是由于相关制度供给不足而受相关制度丛牵制并使其维持原状的产物，因此，完善制度供给，与强制性变迁和诱致性变迁相结合突破路径依赖，是超越制度阻力的有效之策。

　　2.2.1　制度供给：为新高考改革“添油加力”

　　制度阻力在本质上是新制度与相关制度丛相互角力导致2类制度相互制衡的结果，因此，化解改革的制度阻力可以通过完善相关制度，或是在制度丛允许范围内作出调整予以实现。

　　其一，完善改革的制度供给。一方面，国家要完善与改革相关制度的顶层设计（如监督制度、经费保障制度），为各省市制定、实施改革方案提供依据；另一方面，在国家各项配套制度的基础上，各省市要细化、深化本省市配套方案，进而为改革顺利实施保驾护航。例如在国家出台改革经费保障方案之后，各省市可以按照国家要求，细化改革经费的使用、保障、监督、问责等制度，进而为改革提供经费支持。

　　其二，提升改革本身的韧性。新制度主义认为，在面对外界环境变化及偏好时，制度能保持相对的韧性；因此，同相关制度之间保持适当的张力是改革化解制度阻力的另一种方式。具体而言，一方面国家要给予地方更多自主权；另一方面，在不违背改革基本精神的前提下，各省市根据实施情况制定自己的改革方案来与其他制度保持一种和谐，例如各省市可根据学校已有的课程与教学安排自主确定选考次数与组合、考试时间等。

　　2.2.2　突破依赖：强制性变迁和诱致性变迁的“共同推进”

　　强制性变迁是指政府通过立法、政策制定等实现制度变迁，而诱致性变迁则是指激发利益相关者自觉主动地推动制度变迁。只有将二者相结合才能将改革决策者的意志与各利益群体的意志结合起来，克服路径依赖对改革的不利影响。

　　其一，强制推动为改革提供有力的制度保障。改革决策者首先要树立文化批判意识，自觉摒弃惯性思维作用下推进改革的工作思路与方式；其次，明确划定高中、学生、家长、高校的诉求范围，保障新高考制度的整体质量和改革方向的正确性；最后，在总结已有经验的基础上，改革决策者通过完善改革的政策框架、制定改革进程表及制度化的运作机制、督导问责机制等推动招生、考试、教学的全方位改革。

　　其二，积极建立激励制度诱发相关者推动改革。对利益相关者实施激励能够增加其参与改革的利益回报，降低改革成本，进而促使其落实新高考的各项要求。改革决策者、执行者要建立与新高考改革相适应的激励制度，通过对落实改革要求的利益相关者给予精神和物质奖励来提升利益相关者参与改革的积极性，进而促进其自觉落实改革的各项要求，例如相关部门可对认真落实走班制的学校给予荣誉称号、经费支持、优先职称评定等奖励。

　　2.3　社会阻力的超越：多元参与与信息共享的过程

　　由于社会阻力的复杂性使得改革仅凭传统的治理方式难以有效化解，因此，通过治理主体多元化与拓展信息传播渠道是改革突破社会阻力的有效途径。

　　2.3.1　多元协作：对投机行为的“合力围剿”

　　现代治理倡导以政府做好制度供给、政策激励和外部约束为前提，强调国家与公民的合作，政府与非政府组织的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。就新高考改革中投机行为的治理而言，相关行政部门及其执行部门一方面要提供制度、政策等方面保障；另一方面社会组织等要积极配合为改革建言献策，共同打击投机行为。只有全社会形成合力，才能有效治理投机行为。例如，对社会培训机构肆意解读新高考的治理：一方面，教育行政部门可与工商、司法部门协同发文，成立专门工作组对社会培训机构进行监察、不定时抽查；另一方面，要向社会做好宣传，并设立举报平台方便民众参与对社会培训机构破坏改革行为的举报，对民众举报且查实的机构与个人，相关部门须依法追究其法律责任并向社会公布处理结果。

　　2.3.2　拓展渠道：打造改革信息传递的“高速公路”

　　改革信息不对称是导致逆向选择和道德风险的主要原因，因此，打造改革信息流动的“高速公路”、弘扬契约精神是化解逆向选择和道德风险的有效策略。

　　其一，拓展信息传递渠道。为了实现改革信息及时、充分的传递：首先，要坚持使用公文转发、新闻发布会、主流媒体报道等权威渠道向社会传递、更新改革信息；其次，相关部门要在网站开辟专门的窗口向社会传递关于新高考改革的政策解读、近年选考科目人数、高考成绩分析报告、本省高校招录情况等，为考生、家长、学校等理性决策提供充足的信息保障；最后，相关部门要开辟交流平台（如设置微信公众号、社区宣传员等）收集民众的疑惑，及时进行解答。

　　其二，弘扬契约精神。首先，改革决策者要对改革执行者进行责任意识培训，使其树立契约意识。其次，改革决策者要大力弘扬诚实守信、遵守契约的文化，进而促进利益相关者自觉按照改革要求行事。在契约精神的驱动下，高校自觉将学校概况、师资力量、就业方向与现状、选考要求等信息及时通过学校网站等渠道向社会公布，高中也会自觉按照改革要求开齐开足各门课程、做好学生综合素质评价等。

　　2.4　自身阻力的超越：伦理回归和方案完善的过程

　　由于改革方案设计不完善、伦理不足等导致改革自身阻力的出现，因此，促进改革伦理回归和优化改革方案是改革超越自身阻力的可行之策。

　　2.4.1　伦理回归：改革公平性的“坚强基石”

　　在新高考改革方案制定或执行过程中注重伦理是化解不公平风险的可行之策。

　　其一，将公平理念融入政策之中。注重自身伦理性是实现改革公平性的基础。首先，在实施方案的制定、修订过程中，改革决策者、专家等要坚持道德底线、兼顾各个阶层的诉求，使改革规避可能出现的不公平风险。其次，各省市需要将公平原则明确写在改革实施方案及其配套方案之中，并且还要将公平理念体现在命题、考试科目设置、等级评定中。如各省市要认真检视本省市新高考改革实施方案以及配套政策是否存在公平原则缺失、替换、表述不一致等问题，如果存在应及时修订并向社会公布；又如针对试题的“城市化”问题，可加强试题背景材料多元性、增加选做题比例等适应不同文化背景的考生。

　　其二，注重程序的科学性。政策决策程序的科学与否直接影响政策公平价值追求能否实现。具体而言，新高考方案的制定与修订：一方面，要坚持程序的科学性，即改革问题的确定、改革方案的研讨与草案形成、改革草案征求意见、改革方案的形成、改革实施、改革实施效果评估与改革方案修订与印发、再实施等；另一方面，还要保障参与决策主体的多元性和广泛性。

　　2.4.2　方案完善：改革操作性不足的“灵丹妙药”

　　没有一系列的执行计划就不能保障政策有目的、有计划、有步骤地执行，因此，基于地区实际，优化改革方案是提升其可操作性的“灵丹妙药”。

　　其一，具体化新高考实施方案。改革之所以遭遇自身阻力的主要原因之一是由于某些制度设计的模糊性所致，因此具体化、细化实施方案及其配套方案有利于提高其可操作性，如针对综合素质评价在录取环节中“可有可无”的窘境，国家可出台详细的、统一的综合素质评价使用说明供高中师生、高校使用，进而使其脱离困境。

　　其二，改革方案需符合地区实际。改革的有效实施必须以现有的实际情况为基础，各省市要在国家要求基础上，依据本地实际制定本省市改革方案，以提高改革方案的适应性。

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